نسخه آزمایشی

وضعیت استثنایی (5): بررسی مفهوم "وضعیت استثنایی" در قانون اساسی انگلیس و آمریکا

 

انگلیس

تنها آپاراتوس حقوقی در انگلستان که با وضعیت حصر قابل قیاس است، قانون نظامی است؛ اما این مفهوم آنچنان مبهم و غبار آلود است که به درستی آن را "نامی نگون بخت نامیده اند که برای توجیه اقداماتی با توسل به نظام رویۀ قضایی به کار می رود. اقداماتی که از سر ضرورت و برای دفاع از نظام رویۀ قضایی وقتی که آتش جنگ در کشور شعله ور شود، انجام می گیرد"[1]. اما این بدان معنا نیست که چیزی شبیه وضعیت استثنایی نمی تواند وجود داشته باشد. در لوایح موتینی[2] قدرت نهاد سلطنت برای اعلان قانون نظامی، به طور کلی محدود و مقید به زمان های جنگ بود؛ با این وجود به اضطرار برخی مواقع پیامدهایی جدی برای شهروندان داشت که خود را در حقیقت ابژۀ سرکوب مسلحانه می دیدند. از این رو اشمیت کوشید تا قانون نظامی را از دادگاه های نظامی و رویه های دادرسی کوتاهی که از اول برای سربازان به کار می رفتند، جدا کند، به این منظور که آن را یک رویۀ واقعاً حقیقی ببیند و به وضعیت استثنایی نزدیکترش کند: "قانون نظامی بر خلاف اسمش نه حق و نه قانون محسوب می شود، بلکه بیشتر رویه ای است که اساساً قدرت محرکۀ آن الزام برای دست یابی به یک هدف مشخص است" [3]

جنگ جهانی اول نقش مهمی در عمومیت دادنِ آپاراتوس های استثنایی قوۀ اجرایی در انگلستان ایفا کرد. در حقیقت، بلافاصله بعد از اعلان جنگ، حکومت از پارلمان درخواست کرد تا یک سری اقدامات اضطراری را که توسط وزرای مربوطه آماده شده بودند، تأیید کند. این اقدامات تقریباً سرِ تیر و بی هیچ بحثی تصویب شدند. مهم ترین این لوایح، لایحۀ دفاع از قلمرو مورخ 4 آگوست سال 1914 معروف به دورا[4] بود که نه فقط به حکومت اختیارات کاملاً وسیعی برای سامان بخشیدن به اقتصاد زمان جنگ می داد، بلکه محدودیت های جدی ای علیه حقوق بنیادین شهروندان ایجاد می کرد (مشخصاً باید از قدرت قضاییِ دادگاه نظامی بر شهروندان نام ببریم). فعالیت پارلمان [در انگلستان نیز] مانند فرانسه، در تمامی سال های جنگ در محاقی کامل فرو رفت، و همان طور که با تصویب لایحۀ قدرت های اضطراری نشان داده شد (در 29 اکتبر 1920 و در زمانۀ اعتصابات و تنش های اجتماعی)، از اضطرار زمان جنگ هم فراتر رفت. در حقیقت، مادۀ یکم لایحه چنین می گوید:

اگر هر زمان برای اعلیحضرت ثابت شود که چنین اقدامی انجام گرفته، یا مملکت توسط شخصی یا مجموعه ای از اشخاص این چنینی در معرض تهدید فوری قرار دارد، یا خطری گسترده از طریق دخالتِ [دشمن] در عرضه و توزیع غذا، آب، سوخت یا برق، یا اخلال در نظم حمل و نقل، با هدف محروم کردن کل جامعه، یا بخش اساسی و مهمی از آن از نیازمندی های زندگی در کمین است، اعلیحضرت می تواند با اعلانِ "وضعیت اضطراری"، چنین وضعیتی را ایجاد کند.

مادۀ دوم قانونِ مزبور به اعلیحضرت قدرت می داد تا دست به صدور قوانین بزند و به قوۀ مجریه "اختیارات و وظایف لازم برای حفظ صلح" اعطا می کرد. همچنین، برای متهمان دادگاه های ویژه ای پیشنهاد کرده بود.[5] هر چند مجازات های تحمیل شده توسط این دادگاه ها نباید بیش از سه ماه تحمل زندان می بود (با، یا بدون اعمال شاقّه)، [با این وجود]، اصل وضعیت استثنایی جا پای خود را در قانون انگلیس محکم کرده بود.

 

آمریکا

جایگاه منطقی و عملی نظریۀ وضعیت استثنایی در قانون اساسی آمریکا دیالکتیکی است میان قدرت ها و اختیارات رئیس جمهور از یک سو و قدرت ها و اختیارات پارلمان از سوی دیگر. این دیالکتیک یا به طور تاریخی و به مثابه منازعه ای بر سر اقتدار عالی در یک وضعیت اضطراری شکل گرفته (نمونۀ جنگ داخلی در این کشور)، و یا به اصطلاح اشمیت شکل نزاع بر سر تصمیم حاکم را دارد (و این قطعاً در کشوری که مهد دمکراسی است مهم است).

مبنایِ متنی[6] منازعه، اول از همه در مادۀ یکم قانون اساسی قرار دارد که مقرر می دارد "امتیاز حکم قرار احضار زندانی[7] نباید معلق شود، مگر زمانی که شورش یا تهاجم به امنیت عمومی مستلزم چنین کاری باشد"، اما این نکته را معلوم نمی کند که کدام نیرویِ صاحب اقتداری صلاحیت دارد در مورد تعلیق تصمیم بگیرد (با اینکه دیدگاه حاکم و بستر پیام به تنهایی ما را وا می دارد تا فرض کنیم که این شرط به سمت کنگره و نه رئیس جمهور جهت گیری شده است). دومین موضوع مناقشه به رابطۀ میان بخش دیگر مادۀ یکم (که اعلان می دارد کنگره تنها نیروی اعلان کننده جنگ است و صلاحیت این را دارد تا ارتش و نیروی دریایی برپا کند و آن را مورد حمایت قرار دهد) و مادۀ دوم مربوط می شود که می گوید "رئیس جمهور باید فرماندۀ کل قوای ارتش و نیروی دریایی ایالات متحده باشد".

جنگ داخلی آمریکا (1865-1861) هر دوی این مشکلات را به نقطۀ تعیین کننده ای رساند. آبراهام لینکلن در اقدامی مخالف با مادۀ یکم قانون اساسی، در تاریخ 15 آوریل 1861 حکمی صادر کرد که طی آن بایستی ارتشی متشکل از هفتاد و پنج هزار سرباز تشکیل می شد. متعاقب آن کنگره در چهارم ژوئیه جلسۀ ویژه ای تشکیل داد. ظرف ده هفته، از 15 آوریل تا 4 ژوئیه، لینکلن در حقیقت در ردای دیکتاتور مطلقه ظاهر شد (به همین دلیل است که اشمیت در صفحۀ 136 کتابش با عنوان "دیکتاتوری" (1921) به این مورد به عنوان حد اعلای دیکتاتوری کمیساریایی اشاره می کند). در 27 آوریل همان سال، لینکن، با تصمیمی که به لحاظ فنی حتی اهمیت بیشتری هم داشت، به رئیس ستاد مشترک ارتش اجازه داد تا در صورت لزوم حکم احضار به دادگاه را برای واحدهای ارتش، در فاصلۀ واشنگتن و فیلادلفیا که محل ناآرامی و درگیری بودند، به حالت تعلیق در آورد. افزون بر این، استقلال رئیس جمهور برای تصمیم گیری در خصوص اقدامات خارق العاده، حتی بعد از تشکیل جلسۀ کنگره نیز ادامه یافت. بنابراین، در 14 فوریۀ 1862 لینکن ادارۀ پستِ ایالات متحده را مشمول سانسور قرار داد و حکم به دستگیری و بازداشت افرادِ مشکوک به خیانت علیه مملکت در زندان های نظامی داد).

در سخنرانی اش در کنگره که بالاخره در 4 ژوئیه تشکیل جلسه داده بود، رئیس جمهور بی پرده اقداماتش به عنوانِ صاحب قدرت برتر برای نقض قانون اساسی در وضعیت الزام را توجیه کرد. او اعلام کرد "در شرایطِ اقبال و اضطرار عمومی" و با اطمینان از این که اقداماتِ پیشنهادی اش قطعاً مورد موافقت کنگره قرار می گیرند، سیاست هایی اتخاذ کرده که "به طور مستقیم یا غیر مستقیم وجهۀ قانونی دارند". این اقدامات بر این باور استوار بوده اند که در صورت در خطر بودن موجودیت ملت و نظم قانونی، قانون اساسی نیز می تواند نقض شود. روسیته چنین می پرسد که آیا همۀ قوانین به جز یکی، بدون این که اجرا شوند روی کاغذ می مانند و حکومت از هم می پاشد از ترس این که مبادا آن یک قانون باقی مانده نیز مورد نقض قرار بگیرد؟[8]

واضح است که در شرایط جنگی، نزاع میان رئیس جمهور و کنگره نزاعی اساساً روی کاغذ است. واقعیت این است که اگر چه کنگره کاملاً آگاه بود که از اختیارات قانونی تخطی شده، با این وجود نتوانست کاری انجام دهد جز این که اقدامات رئیس جمهور را [این بار هم] مثل 6 آگوست 1861 تأیید کند. رئیس جمهور که با این تأیید کنگره قدرت تازه ای یافته بود، در تاریخ 22 سپتامبر 1862 و بر اساس اختیارات خودش به تنهایی به عنوان رئیس دولت، فرمان آزادی سیاه پوستان را صادر، و دو روز بعد اعلام کرد وضعیت استثنایی در سرتاسر ایالات متحده به اجرا در می آید، تصمیمی که دستگیری و محاکمۀ نظامی "همۀ شورشیان و یاغیان، دستیاران و آمران به شورش، و هر کسی که مانع نام نویسی اختیاری برای سربازی می شد و یا در مقابل عضویت در ارتش مقاومت می کرد، یا متهم به خیانت به مملکت بود، و بر ضد قوانین ایالات متحده، به شورشیان کمک می رساند" را در دادگاه های نظامی مجاز می شمرد. تا اینجا، رئیس جمهور ایالات متحده صاحب حق حاکمیت در یک وضعیت استثنایی بود.

به گفتۀ تاریخ دانان آمریکایی، در طول جنگ جهانی اول، رئیس جمهور وودرو ویلسون برای خودش اختیارات وسیع تری نسبت به آبراهام لینکلن قائل بود. اما لازم است این نکته را روشن کنیم که او برعکس لینکلن و به جای نادیده گرفتن کنگره، ترجیح می داد تا در صورت نیاز برای داشتن اختیارات اضافی، هر بار از کنگره بخواهد که آن را در اختیارش بگذارد. از این لحاظ، این شیوۀ حکومتداری نزدیک تر به مدل اروپایی است؛ اعم از مدلی که در همان سال ها در اروپا رایج بود یا آن چه که امروزه حاکم است که به عوض اعلام وضعیت استثنایی، از تصویب قوانین استثنایی استقبال می کند. در هر حال، در فاصلۀ سال های 1917 تا 1918 کنگره یک سری لوایح را از تصویب گذراند (از قانون جاسوسیِ ژوئن 1917 گرفته تا لایحۀ اُورمنِ ماه مِی 1918)[9] که به رئیس جمهور کنترل کامل بر ادارۀ کشور اعطا می کرد و نه فقط از فعالیت های غیروفادارانه به مملکت ممانعت به عمل می آورد (مثل همکاری با دشمن و انتشار گزارش های غلط)، بلکه حتی "بیان، نوشتن، انتشار، و چاپ هر گونه ادبیاتی که حاکی از خیانت، بی حرمتی، ناسزاگویی، یا توهین به حکومتِ ایالات متحده باشد" را جرم محسوب می نمود.

به دلیل این که قدرت حاکم رئیس جمهور اساساً بر اضطرار بنا شده و با وضعیت جنگی پیوند خورده است، در طی قرن بیستم، و هر زمان چنین تشخیص داده شد که تصمیمات حیاتی باید تحمیل شوند، استعارۀ جنگ به بخش جدایی ناپذیر واژگان سیاسی سیستم ریاستی تبدیل شد. بنابراین در سال 1933، فرانکلین دلانور روزولت توانست با استفاده از اختیارات خارق العاده و از طریق جا زدن اقداماتش به چیزی شبیه اقدامات فرماندۀ کل قوا، با رکود بزرگ دست و پنجه نرم کند:

من بدون معطلی، رهبری ارتش عظیمِ ملت آمریکا را متقبل می شوم که متعهد است مشکلات پیش رو را با حملۀ نظامی از میان بردارد.... من آماده ام تحت عنوان وظیفۀ قانونی ام اقداماتی را توصیه کنم که یک ملت مصیبت کشیده در بحبوحۀ یک دنیای مصیبت زده به آن نیاز دارد. اما در صورتی که کنگره از انجام اقدامات لازم ناتوان و وضعیت اضطراری ملی نیز همچنان بحرانی باشد، از هیچ اقدامی که بخواهد با من مقابله کند، طفره نخواهم رفت. از کنگره خواهم خواست تا برای روبرو شدن با بحران، تنها ابزار باقی مانده را در اختیارم بگذارد – [یعنی همان] قدرت اجرایی وسیع برای اعلان جنگ علیه اضطرار، به بزرگی قدرتی که در صورت حملۀ یک دشمن خارجی در اختیارم گذاشته می شد[10].

نباید فراموش کنیم که از چشم انداز قانون اساسی، نیو دیل[11] از طریق اعطای قدرت نامحدود به رئیس جمهور (و از مجرای یک سلسله گریزگاه هایی که در لایحۀ بهبود ملیِ مورخ 16 ژوئن 1933 در نظر گرفته شده بود)، برای قاعده مند کردن و کنترلِ همۀ ابعاد زندگی اقتصادی کشور، انجام گرفت - واقعیتی که در هماهنگی کامل با شباهت های موجود میان وضعیت های اضطراری نظامی و اقتصادی است که مشخصۀ سیاست قرن بیستم اند.

با آغاز جنگ جهانی دوم دامنۀ این اختیارات در تاریخ 8 سپتامبر 1939 و با اعلان وضعیت اضطراری ملی "محدود" افزایش یافت؛ اختیاراتی که در 27 ماه می 1941 به نامحدود تبدیل شدند. در 7 سپتامبر 1942، رئیس جمهور در عین درخواست از کنگره برای لغو قانون مربوط به امور اقتصادی، ادعای خود برای داشتن اختیارات حاکم در زمان وضعیت اضطراری را تکرار کرد: "در صورتی که کنگره از هر گونه اقدامی، و به ویژه اقدام مناسب، عاجز باشد، من مسوولیت را بر عهده می گیرم و دست به عمل می زنم. ... ملت آمریکا می تواند مطمئن باشد که من در استفاده از قدرتی که به من داده شده تا شکست دشمنانمان را در هر جای این دنیا - که امنیتمان در گرو چنین شکستی است - رقم بزنم، تعلل نمی کنم"[12]. دیدنی ترین مورد نقض حقوق مدنی (و به دلیلِ محرکۀ صرفاً نژادی آن جدی تر از بقیه)، در 19 فوریۀ 1942 اتفاق افتاد، هفتاد هزار شهروند آمریکایی ژاپنی تبار که در ساحل غربی آمریکا ساکن بودند، به همراه چهل هزار شهروند ژاپنی که تابعیت آمریکا را نداشتند اما در آنجا زندگی و کار می کردند، دستگیر شدند.

ادعای جورج بوش مبنی بر این که او "فرماندۀ کل قوا" است، بایستی در بستر تحولات بعد از یازده سپتامبر 2001 و تلاش او برای کسب قدرت حاکم در یک وضعیت اضطراری فهمیده شود. اگر، همان طور که مشاهده کردیم، این عنوان متضمن اشارۀ مستقیم به وضعیت استثنایی باشد، آن گاه بوش سعی داشت شرایطی را ایجاد کند که در آن اضطرار به قاعده تبدیل شود و تمایز بین صلح و جنگ (و بین جنگ خارجی و منازعۀ مدنی) غیر ممکن گردد.

 

 

[1] - Rossiter, 1948, 142.

[2] - Mutiny Acts.

لوایح موتینی به مجموعه لوایح دویست ساله ای گفته می شود که در پارلمان انگلستان، پارلمان بریتانیای کبیر، و پارلمان پادشاهی متحده به تصویب رسیدند تا به اوضاع ارتش انگلستان و بعداً ارتش بریتانیا سر و سامان دهند.  

[3] - Schmitt, 1921, 172.

[4] - DORA: the Defense of the Realm Act of August.

[5] - Courts of summary jurisdictions.

این اصطلاح در فارسی معادلی ندارد و فقط در سیستم قضایی انگلیس به چشم می خورد و برای پرونده هایی به کار برده می شود که ادلّۀ اثبات دعوی نیاز نداشته باشند، از جمله پرونده های مربوط به اتفاقی که در خود دادگاه اتفاق افتاده باشد (مثلا اهانت به دادگاه، و...).

[6] - Textual basis.

[7] - The Privilege of the Writ of Habeas Corpus.

[8] - Rossiter, 1948, p. 229.

[9] - The Overman Act of May 1918.

لایحۀ اُوِرمن که در بحبوحۀ جنگ جهانی اول از کنگرۀ آمریکا گذشت و به رئیس جمهور وودرو ویلسون (متوفی به سال 1921) اختیارات لازم برای هماهنگ کردن دستگاه های حکومتی با شرایط و الزامات جنگی را داد.

[10] - Roosevelt, 1938, pp. 14-15.

[11] - The New Deal.

[12] - Rossiter, 1948, pp. 268-269.